Retour de concessions et développement durable

Au sortir de la 2^e guerre mondiale, «l’énergie hydrau­lique flatte la conscience collective de la Suisse: un petit peuple, au beau milieu de l’Europe, parvient à dompter l’eau, et dans une nature hostile, à tirer parti de l’énergie la plus pure qui soit grâce à ses innombrables ingénieurs et inventeurs de machines – dans l’intérêt du dévelop­pement du pays» [1]. C’est l’épopée de la construction des grands barrages qui commence… et 80 ans plus tard, le temps des retours de concessions arrive.

La fin d’une concession hydrau­lique ne signifie pas la fin de vie d’un aména­gement hydro­électrique, mais la fin d’une mise à disposition temporaire de la ressource «eau». Dans un esprit de dévelop­pement durable, il est primordial d’encourager les efforts de maintenance, de réha­bili­tations et de mises à niveau technique dans le but de pérenniser un état de fonc­tion­nement adapté et de rétribuer à sa juste valeur le travail réalisé.

Flou juridique

Les bases légales liées au droit de retour et les dispo­sitions des concessions laissent cependant des questions juridiques, économiques et techniques en suspens. Elles font place à différentes inter­pré­tations. Si de nombreux retours de concessions ont déjà eu lieu et si des chemins ont été trouvés entre concédants et conces­sion­naires pour poursuivre l’aventure de l’hydrau­lique [2], la convoitise augmente au vu des enjeux économiques d’un patrimoine industriel d’une valeur estimée à 40 milliards CHF [3], tout en omettant les risques indus­triels et la valo­ri­sation du travail accompli par le passé pour le long terme.

Un groupe de travail de l’Association suisse pour l’aménagement des eaux (ASAE) a élaboré un guide pour les discussions à venir sur le droit de retour [4, 5] en se basant sur un avis de droit [6]. Ce dernier donne certes un cadre, mais différents points nécessitent de trouver des solutions entre concédant et conces­sion­naire. Les ingénieurs ont réussi à concevoir et à construire ces aména­gements, ils réussiront à imaginer et à pour­suivre l’aventure en se basant sur les principes de dévelop­pement durable. En effet, lors de retour de conces­sions, un aména­gement et son exploitant ne doivent pas subir les consé­quences des discussions entre conces­sion­naires et concédants, et ce, afin de garantir la sécurité, la dispo­nibi­lité, l’effi­cience et la durabilité de la production.

Si les articles [7] et [8] se foca­lisaient sur les notions de durée d’utilité et sur les effets des stratégies de maintenance en proposant de valoriser l’entretien et la perfor­mance future des actifs, cet article a pour objectifs de contribuer à clarifier certains cas parti­culiers liés à la portée du droit de retour, laissés ouverts par les légis­lations et l’avis de droit [6], et de proposer des solutions en fonction de l’usage et de l’utilité de certains équipements (non exhaustifs).

Portée du droit de retour

Le droit de retour s’étend aux parties d’instal­lations nécessaires pour assurer la fonction opé­ra­tion­nelle de l’aména­gement hydro­électrique. La procédure permet­tant de définir les parties d’une centrale faisant l’objet du droit de retour se déroule en deux étapes, décrites dans la figure 1 [4–6].

Le guide de l’ASAE contient une liste incluant la manière dont les parties de l’ins­tal­la­tion doivent être concrè­te­ment attri­buées ainsi que les durées d’uti­li­sa­tion atten­­dues sur la base des expé­rien­ces des exploi­tants de cen­tra­les. Cependant, deux rubri­ques soulèvent des questions: les parties d’ins­tal­la­tions non néces­sai­res à l’exploi­ta­tion et celles néces­saires à l’exploi­tation, mais qui ne corres­pondent à aucune des instal­lations énumérées de manière exhaustive à l’art. 67, al. 1, let. a et b de la loi fédérale sur l’uti­li­sa­tion des forces hydrau­liques (LFH) – ces parties n’étant pas consi­dérées comme faisant partie du périmètre du droit de retour. Les dispo­sitions suivantes s’appli­que­raient alors [6]:

• Ces parties d’installations ne sont pas soumises à l’obli­gation d’entretien du conces­sion­naire selon l’art. 67, al. 3 LFH, et pourraient ne pas être main­te­nues en état de fonc­tion­ne­ment.
• Si la communauté concédante souhaite reprendre ces parties d’instal­lations, l’indemni­sa­tion du conces­sion­naire ne se calcule pas sur la base de l’indem­nité équitable selon l’art. 67, al. 1, let. b LFH. L’indemni­sation peut donc être négociée librement entre les parties.
• Si, en cas de retour, la communauté concédante ne souhaite pas reprendre certaines parties d’instal­lation, le traitement de celles-ci doit être réglé au cas par cas entre le conces­sion­naire et la communauté concédante.

L’analyse de l’usage et de l’utilité de cas particuliers tels que le pont roulant principal, la caverne et la station de pompage permet de proposer des solutions dans l’esprit de nos pionniers.

Pont roulant principal

Selon la systématique définie dans [6], le pont roulant principal fait partie soit de la rubrique «Autres équipements pas considérés dans l’art. 67 LFH», car il n’y est pas expres­sément mentionné, soit de la rubrique «Équipement non néces­saire à l’exploitation» (il pourrait être remplacé par une grue mobile ou par d’autres solutions provisoires). Dans ces deux cas, cet équipement n’est pas soumis au droit de retour. En théorie, le propriétaire pourrait le démonter pour l’intégrer dans une autre centrale ou ne plus l’entretenir une fois les dernières révisions des groupes terminées, tandis que le concédant pourrait ne pas le considérer. Ceci serait un non-sens pour l’exploitant. Dans la pratique, il est fortement recom­mandé de tenir compte de l’utilité et de l’usage de cet équi­pe­ment, de son niveau d’entretien et dès lors de sa durée de vie technique.

Le pont roulant principal permettant de réaliser des travaux d’entretien de la turbine et de l’alter­nateur, il peut être envisagé de le répartir propor­tionnel­lement entre les parties gratuites et onéreuses. La durée d’usage peut alors être déterminée selon [7] ou [8] en fonction de son état.

Caverne

Selon [6], la caverne fait également partie de la rubrique des «Autres équi­pe­ments pas considérés dans l’art. 67 LFH», car elle n’y est pas expres­sément mentionnée.

La caverne de la centrale de Bieudron (Cleuson-Dixence) constitue un bon exemple des différentes cons­truc­tions nécessaires au fonction­nement d’une centrale hydro­électrique. Au vu de la puissance des trois groupes (1200 MW), la centrale a été construite en plusieurs cavernes distinctes (figure 2): cavernes du répar­titeur, des vannes, canal de fuite, caverne principale, galerie des câbles électriques et caverne des trans­for­ma­teurs. Enfin, la hauteur de la caverne principale est dimen­sionnée de manière à pouvoir sortir l’alter­nateur pour les révisions.

Dans ce cas, les experts des commu­nautés concé­dantes et du conces­sion­naire ont été unanimes pour répartir les cavernes en fonction des volumes utilisés par les équi­pe­ments définis dans l’art. 67, al. 1, let. a et b LFH, et la caverne prin­ci­pale (points 3 et 4 de la figure 2).

Enfin, les coûts de cons­truc­tion d’une caverne sont certes bien plus importants que ceux d’un bâtiment, mais la caverne a une durée de vie bien plus longue.

Station de pompage

Il est intéressant de consta­ter la diffé­rence entre les termes allemands et français de l’art. 67 al. 1 LFH: «Zu- oder Ableiten des Wassers» versus «instal­lations de retenue et de prise d’eau, canaux d’amenée ou de fuite». Ces termes pourraient avoir une incidence sur le cas parti­culier des stations de pompage. Toutefois, les fonctions de ces dernières devraient être décisives.

Une station de pompage permet de prélever de l’eau dans une vallée (fonction de captage) et de l’acheminer vers le barrage principal en lui fournissant l’énergie poten­tielle (dénivelé) nécessaire à partir du réseau électrique. L’eau peut ensuite restituer une énergie poten­tielle plus importante au réseau élec­trique en étant turbinée sur une plus grande hauteur de chute (fonction de production, voir figure 3).

Les stations de pompage sont consi­dérées comme servant indi­rec­te­ment à la pro­duc­tion d’énergie, car sans elles, il ne serait pas possible de valo­riser cette eau éco­no­mi­que­ment et ration­nel­le­ment, respec­ti­ve­ment de la trans­former en énergie élec­trique.

Pour déterminer l’indemnité équitable, il est proposé de tenir compte de ces deux fonctions. Il s’agit dans un premier temps de répartir les équi­pements, y compris bâtiment et/ou caverne, selon l’art. 67 al. 1 LFH, puis d’appli­quer pour les parties onéreuses (art. 67 al. 1 let. b LFH) une correc­tion en fonction des hauteurs de chutes (tableau 1).

Retour de concession versus durabilité

Suivant l’état d’esprit de nos pionniers, les réflexions sous-jacentes ont toujours été de préco­niser et de valoriser la gestion à long terme de nos ressources. S’est alors posée la question de savoir si les chemins proposés étaient «dignes» d’un déve­lop­pe­ment durable. Une réflexion a été faite sous l’angle des aspects économique, social et envi­ron­ne­men­tal (figure 4). L’aspect «économique» est valorisé en consi­dérant le type de main­te­nance, l’aptitude au service des équipe­ments et la gestion des savoirs. L’aspect «environnement» est considéré par la recherche d’une gestion optimale des ressources natu­relles et tech­niques, l’opti­mi­sa­tion du cycle de vie des instal­lations, et la maîtrise des risques et oppor­tunités. Enfin, l’aspect «social» est pris en compte par la recon­nais­sance du travail accompli par l’exploi­tant et le pro­priétaire pendant 80 ans, la colla­bo­ration et la trans­parence avec les communautés concé­dantes, et le respect de la légis­lation.

Le pas suivant consiste à analyser les diffé­rentes inter­sections:

• l’«indemnité équitable» associée à des avantages éco­no­miques futurs qui devraient être sécu­risés sur une durée raison­nable;
• l’«héritage» de ces cons­truc­tions tita­nesques et leur maintien pour la commu­nauté; et
• le «personnel exploitant» qui, dans la majorité des cas, conti­nuera à exploi­ter les instal­lations pour les géné­ra­tions futures.

Enfin, le centre de ces inter­sections permet d’encou­rager et de mettre en valeur les efforts de déve­lop­pement durable du conces­sion­naire à l’échéance de la conces­sion. Seule une col­la­bo­ra­tion accrue, honnête et trans­pa­rente du conces­sion­naire et du concédant, suffi­samment tôt dans la procé­dure, permet de péren­niser sur le long terme nos amé­nage­ments hydro­électriques.

Références

[1] J.-L. Rickenbacher, «La puissance de l’eau», Schweizerisches Nationalmuseum, 27.10.23.
[2] Évaluation technico-économique d’un aménagement hydroélectrique lors de l’exercice du droit de retour avec ou sans anticipation (appelé Livre Bleu), Département de l’énergie du Valais, sept. 1988.
[3] «Droit de retour et renouvellement de concession des centrales hydroélectriques», fiche d’information, Association suisse pour l’aménagement des eaux (ASAE), nov. 2012.
[4] «Guide du droit de retour – Accent porté sur la procédure du droit de retour, la portée du droit de retour, l’indemnité équitable, l’obligation d’entretien et l’accord sur la valeur résiduelle», ASAE, 2023.
[5] S. Bütler, T. Erzinger, N. Rouge, «Droit de retour, et maintenant? Un guide de l’ASAE...», Wasser Energie Luft, Heft 4, 2023.
[6]  P. Hettich, S. Rechsteiner, J. Drittenbass, N. Graefen, «Heimfall im Wasserrecht: Dogmatik und ausgewählte Rechtsfragen», in Schriften zum Energierecht, Band 28, Dike Verlag, juin 2023.
[7] N. Rouge, O. Bernard, «Valeurs intrinsèques en fin de concession», Bulletin SEV/AES 11/2020, p. 39–43, 2020.
[8] N. Rouge, O. Bernard, «Clause de performance dans le retour de concessions», Bulletin SEV/AES 12/2022, p. 24–28, 2022.